Regulação de plataformas digitais: relatório do CGI.br mapeia consensos e dissensos entre setores

Lançado nesta quarta-feira, 13, documento apresenta a sistematização das contribuições à Consulta realizada entre abril e julho desse ano. Riscos e medidas de mitigação associadas à concentração econômica e de dados e à moderação de conteúdos figuraram entre os temas que mais receberam contribuições

O Comitê Gestor da Internet do Brasil (CGI.br) publicou a sistematização de mais de 1,3 mil contribuições coletadas entre 25 de abril e 20 de julho deste ano, na Consulta sobre Regulação de Plataformas Digitais aberta a comentários públicos. Os resultados dessa ampla escuta, que mobilizou indivíduos e organizações ligadas tanto à comunidade científica e tecnológica, como ao governo, terceiro setor e segmento empresarial de todas as regiões do país, foram analisados e sistematizados, gerando o relatório divulgado nesta quarta-feira (13), em coletiva de imprensa, na capital paulista. Acesse: https://cgi.br/publicacao/sistematizacao-das-contribuicoes-a-consulta-sobre-regulacao-de-plataformas-digitais/.

O documento detalha definições e classificações de plataformas digitais, traz um mapeamento dos riscos oferecidos pelas atividades que elas exercem e medidas regulatórias sugeridas como potencialmente capazes de mitigá-los, bom como da governança e dos atores necessários para implementar a eventual regulação.

“A Consulta feita pelo CGI.br é importante contribuição para a discussões futuras sobre temas da governança de mercados e serviços digitais, assim como para a elaboração de marcos regulatórios consistentes, capazes de manter um balanço adequado entre as oportunidades da transformação digital e os diferentes riscos associados às plataformas. A sistematização de nossa consulta aponta que seria importante subsidiar um processo de regulação que estimule acordos multissetoriais, e não somente soluções exclusivamente regulatórias”, defende Henrique Faulhaber, coordenador do Grupo de Trabalho sobre Regulação de Plataformas do CGI.br.

"No relatório, mapeamos consensos e dissensos sobre diversos temas referentes à regulação de plataformas digitais, assim como eventuais particularidades e nuances nas abordagens dos participantes da Consulta. Por meio do documento, o público terá oportunidade de conhecer, de forma sistematizada, as perspectivas e os posicionamentos do setor privado, do terceiro setor, da comunidade científica e tecnológica e do setor governamental", destaca a coordenadora do CGI.br, Renata Mielli.

Três eixos

A consulta foi organizada em três grandes eixos que buscaram responder: quem será regulado (questões sobre o escopo e objeto da regulação); o que será regulado (mapeamento de riscos decorrentes das atividades das plataformas digitais e possíveis medidas de mitigação dessas ameaças); e como será regulado (arranjos institucionais necessários para a implementação de uma regulação, apontando os distintos papéis e responsabilidades dos atores envolvidos). O relatório tem por objetivo organizar as contribuições recebidas, articulando propostas de medidas regulatórias que enderecem temas econômicos, concorrenciais, trabalhistas, de políticas de inovação, de Direitos Humanos e de proteção da democracia.

As contribuições do Eixo 1 abordaram os principais elementos que definem as plataformas digitais, diferentes tipologias para classificar plataformas e um conjunto de critérios para subsidiar um modelo regulatório assimétrico – ou seja, capaz de garantir que a submissão de atores do ecossistema digital à incidência de determinadas disposições regulatórias seja justa e adequada aos riscos que oferecem à sociedade. d. Sobre regulação assimétrica, observou-se forte consenso.

O Eixo 2 - que mais concentrou participações - atingiu 73% do total de comentários enviados durante a Consulta. Entre os tópicos que receberam maior atenção, sobressaíram-se os relacionados a riscos e medidas de mitigação associadas à concentração econômica e de dados e a moderação de conteúdos. Esses temas foram também os que mais evidenciaram consensos e dissensos.

Na discussão sobre riscos, por exemplo, parte do setor privado – especialmente as associações que representam plataformas – defendeu que “mercados digitais são caracterizados pela intensa inovação e forte concorrência, com diversidade de consumidores e em constante mudança, destacando os benefícios trazidos pelas plataformas digitais para a economia, e entendendo que o Brasil tem um sistema robusto e abrangente de defesa da concorrência capaz de endereçar eventuais condutas anticompetitivas”, segundo o relatório.

Já o terceiro setor, o setor governamental, e a maior parte da comunidade científica e tecnológica e parte dos atores do setor empresarial (como as associações empresas de “mídia tradicional”) entenderam, em geral, que “existem características das plataformas e estratégias anticompetitivas que contribuem para a formação consolidada de poder de monopólio e de seu abuso”.

Esse grupo apontou ainda a concentração de dados pelas plataformas, argumentando que isso confere grande poder econômico a elas, o que pode ser usado para alavancagem em mercados diersos. Alegou que esses fatores resultariam na deterioração de inovação e qualidade de produtos e serviços, com impactos também em outros âmbitos, como liberdade de expressão e proteção de dados.

No eixo 3 - caso das medidas de mitigação - observou-se uma divisão marcante entre os mesmos grupos. O documento mostrou que as associações que representam plataformas digitais consideraram que as medidas existentes no direito concorrencial são suficientes para combater eventuais abusos.

Por outro lado, o terceiro setor, o setor governamental, a comunidade científica e tecnológica e representantes do setor privado reforçaram a importância de medidas do direito concorrencial ou da regulação econômica que operem de forma antecipada, como parte estrutural de combate a abusos identificados. Como formas de mitigação, sugeriram medidas de atenção especial aos conglomerados, "como a vedação à autopreferência dos próprios produtos em suas plataformas, a vedação ao compartilhamento de dados entre empresas do mesmo grupo comercial e à atualização dos critérios de notificação de atos de concentração".

Soberania e precarização do trabalho

No tema soberania digital, foram identificadas divergências conceituais que afetam diretamente eventuais definições sobre a abordagem regulatória, conforme o relatório do CGI.br. O documento observou também uma importante interface entre os riscos associados à soberania tecnológica e os riscos vinculados à transferência internacional de dados, "uma vez que a prestação de serviços de interesse público em áreas estratégicas por meio de plataformas digitais transnacionais implicaria, em geral, no tratamento de dados relevantes de brasileiros externamente, criando, de acordo com alguns participantes, riscos e dependência tecnológica". A existência desses riscos ligados à transferência internacional, entretanto, não foi reconhecida por atores do setor privado, que apontaram benefícios como “maior segurança no armazenamento desses dados”.

As manifestações sobre “riscos e ameaças ao trabalho decente em plataformas” abordaram questões como precarização; transparência no tratamento dos dados dos trabalhadores; uso de algoritmos de forma opaca pelas plataformas, afetando as condições de trabalho; discriminação por ranqueamentos dos usuários ou dos algoritmos, entre outros.

Proteção de direitos, transparência e privacidade

As contribuições sobre os “riscos das atividades das plataformas digitais para a proteção de direitos fundamentais e a democracia”, por sua vez, aprofundaram debates sobre prejuízos à liberdade de expressão, ao acesso a informações e à diversidade cultural, fundamentalmente a partir do avanço do extremismo, do discurso de ódio e da incitação à violência e da desinformação nas redes sociais digitais.

O relatório elaborado pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil com base na Consulta identificou que as principais divergências sobre tema transparência ocorreram entre os que defendem a necessidade de um aumento das obrigações para plataformas digitais e aqueles mais restritivos sobre essas obrigações visando à proteção de segredos comerciais e informações sensíveis relacionadas aos modelos de negócio. Esse segundo grupo considerou suficiente o atual arcabouço legislativo e o conjunto de medidas adotadas pelas plataformas. Entidades do terceiro setor, entretanto, afirmaram não se tratar de “segredo de negócio”, mas de “interesse público”, dos usuários e de toda sociedade, sendo a transparência um direito básico em muitas esferas.

De acordo com o documento, os riscos ligados à privacidade e à proteção de dados foram, em sua maioria, tratados de forma dispersa ao longo da Consulta. "Destacam-se, no entanto, sugestões do terceiro setor de restrições à perfilização baseada em dados e uma preocupação trazida pela Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) voltada à preservação de suas competências e a uma adequada compatibilização de eventuais normas de regulação de plataformas com as previstas na Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD)".

Com relação a responsabilidade das plataformas digitais sobre conteúdos postados por terceiros, as posições dos participantes lançam mão de uma ampla diversidade de abordagens, organizadas em quatro grupos: i) a manutenção dos termos atuais do Marco Civil da Internet (MCI) (BRASIL, 2014); ii) o estabelecimento de um regime de responsabilidade objetiva e solidária para plataformas digitais por conteúdos de terceiros impulsionados e monetizados; iii) a criação de um regime de responsabilidade especial baseado na obrigação de moderar categorias de conteúdos específicas; e iv) o estabelecimento de obrigações de avaliação e mitigação dos riscos sistêmicos relacionados à moderação de conteúdos postados por terceiros. Nota-se que essas abordagens podem ocorrer simultaneamente: o regime geral de responsabilidade das plataformas previsto no MCI (BRASIL, 2014), por exemplo, pode ser mantido mesmo se o país adotar a responsabilidade objetiva por conteúdos impulsionados/pagos. 

Modelos de regulação

As contribuições ao Eixo 3 revelaram consensos sobre os princípios que devem guiar as instituições responsáveis pela regulação – os mais citados foram multissetorialismo, independência e transparência – e dissensos sobre os potenciais desenhos institucionais desses agentes. Elas apontaram para três tipos de modelos regulatórios: baseados na autorregulação (que podem contar com uma autoridade reguladora de monitoramento com poderes restritos), em regulação feita nos moldes de autoridades reguladoras independentes e, finalmente, na governança em forma de “sistema”, estruturada em departamentos ministeriais e agências ou autoridades reguladoras existentes.

Entre as atribuições e competências identificadas durante a sistematização, estão o poder fiscalizatório e de monitoramento, o poder normativo e regulamentador, o poder sancionatório, o poder de receber e solucionar reclamações, o dever de pesquisa, o dever educativo, o dever de estabelecer e avaliar riscos e o dever de cooperação e articulação.

"A tarefa de regular plataformas digitais, um ecossistema tão heterogêneo e complexo, é desafiadora. A Consulta que propusemos evidenciou perspectivas distintas sobre ‘como’ e ‘por quem’ essa regulação deve ser feita, mas também mostrou pontos de convergência. O objetivo do CGI.br, que historicamente tem se colocado como espaço de diálogo multissetorial sobre Internet, foi trazer a sociedade para esse debate. Entendemos que a sistematização das contribuições dos mais diversos atores, apresentadas no nosso relatório, será de suma importância para a criação de um marco regulatório democrático, equilibrando os anseios de diferentes setores”, avalia Renata Mielli.

Sobre o Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br
O Comitê Gestor da Internet no Brasil, responsável por estabelecer diretrizes estratégicas relacionadas ao uso e desenvolvimento da Internet no Brasil, coordena e integra todas as iniciativas de serviços Internet no País, promovendo a qualidade técnica, a inovação e a disseminação dos serviços ofertados. Com base nos princípios do multissetorialismo e transparência, o CGI.br representa um modelo de governança da Internet democrático, elogiado internacionalmente, em que todos os setores da sociedade são partícipes de forma equânime de suas decisões. Uma de suas formulações são os 10 Princípios para a Governança e Uso da Internet (https://cgi.br/resolucoes/documento/2009/003). Mais informações em https://cgi.br/.

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